De la reforma laboral al 'solo sí es sí': la legislatura del primer Gobierno de coalición en diez leyes

• La pandemia y la búsqueda de apoyos de un Gobierno en minoría han marcado las principales iniciativas legislativas

Las leyes que deja el Gobierno de Pedro Sánchez

Cuesta imaginar una legislatura más accidentada que la que acaba de terminar en España: una pandemia mundial que forzó a tomar medidas de excepción, una guerra en Europa que todavía amenaza la seguridad del continente y hace tambalear la economía e incluso una erupción volcánica. A todo ello se tuvo que enfrentar el primer Gobierno de coalición de la democracia, el formado en enero de 2020 por el PSOE y Unidas Podemos bajo la presidencia de Pedro Sánchez, que al mismo tiempo intentaba sacar adelante las propuestas del pacto gubernamental.

A esas dificultades extraordinarias se ha añadido la aritmética parlamentaria, algo más compleja de lo habitual toda vez que los socios de coalición no siempre han coincidido en todas las iniciativas ni tenían mayoría por sí solos, lo que ha obligado a buscar apoyos en otras fuerzas políticas. Y con todo, la legislatura ha sido prolija en nuevas regulaciones, algunas pioneras, como la ley que introduce el Ingreso Mínimo Vital, y otras con vocación de permanencia durante largo tiempo, como la reforma laboral. Estas han sido las diez leyes más relevantes que las Cortes han aprobado durante la XIV Legislatura de la democracia, con el resumen de los apoyos con los que salieron adelante y los datos detrás de los asuntos que regulan.

Los ERTE de la pandemia

La legislatura ha estado ineludiblemente marcada por la pandemia de COVID-19, que se desató al mes siguiente de que se constituyera el Gobierno de coalición y que obligó a adoptar numerosas medidas extraordinarias, como los sucesivos estados de alarma que sustentaron legalmente el confinamiento de los ciudadanos, primero, y las restricciones posteriores para contener las sucesivas oleadas. En el ámbito laboral, el Expediente de Regulación Temporal de Empleo (ERTE): se reconocía la epidemia como causa de fuerza mayor para que las empresas suspendieran la actividad de parte o toda su plantilla sin despedir a los empleados -pagando parte de sus cotizaciones sociales-, mientras que los trabajadores percibían la prestación por desempleo el tiempo que estaban suspendidos.

Esta regulación se incluyó en el primer decreto de medidas urgentes para afrontar el golpe económico y social que supuso la COVID-19, cuya aprobación contó con un amplísimo respaldo en el Congreso de los Diputados: solo Vox y la CUP votaron en contra. Se prorrogó, con diversas modificaciones, hasta en siete ocasiones, alargando su vigencia más allá de la aprobación de la reforma laboral, que ha consagrado los ERTE como la herramienta preferente para el ajuste laboral en las empresas.

La eficacia de los ERTE como colchón laboral se refleja en la amplia utilización que hicieron las empresas de esa herramienta durante la pandemia, y especialmente en los meses más duros, los del confinamiento: en abril de 2020, más de 3,5 de trabajadores estaban acogidos a una suspensión temporal de empleo, ya fuera total o parcial. Y en enero de 2021, en plena tercera ola, todavía había casi un millón de trabajadores en ERTE. En la actualidad, la pandemia ya no es causa de fuerza de mayor y el mercado de trabajo marca cifras récord de ocupación, por lo que su uso se ha reducido, con menos de 20.000 personas acogidas a un expediente temporal de empleo.

La reforma laboral

La pretendida derogación de la reforma laboral del Partido Popular en 2012 se quedó, tras una extenuante serie de negociaciones con los agentes sociales, en una reforma parcial que pone el acento en la reducción de la precariedad y, en concreto, de la temporalidad en el empleo. La nueva ley prioriza el contrato indefinido y deja en sólo dos las modalidades temporales: uno formativo y otro estructural -por incrementos de la producción o para sustituir a otro trabajador-, en ambos casos con una duración máxima de un año. Además, se fomenta el contrato fijo-discontinuo, se recupera la prevalencia del convenio sectorial sobre el de empresa y la ultraactividad para la negociación colectiva y, como herencia de la pandemia, se consagran los ERTE como primera vía para ajustar las plantillas.

La norma fue aprobada por el Consejo de Ministros como Real Decreto-ley, por lo que entró en vigor el 1 de enero de 2022, pero su convalidación en el Congreso dejó una de las piruetas parlamentarias más sorprendentes de toda la legislatura. Varios de los socios del bloque de investidura, como ERC, PNV y Bildu, decidieron votar en contra por la falta de ambición de la reforma, y el Gobierno, que ya contaba con los votos de Ciudadanos, negoció con la dirección de UPN el apoyo de sus dos diputados. Sin embargo, en el último momento, Sergio Sayas y Carlos García Adanero optaron por romper la disciplina de su partido y votar en contra. Cuando el Gobierno se resignaba a una sonora derrota, el voto erróneo de un diputado del PP, Alberto Casero, permitió que la ley saliera adelante.

Sus efectos fueron inmediatos y, un año y medio después de su entrada en vigor, se puede afirmar que la reforma laboral es uno de los grandes éxitos del Gobierno de coalición. Sobre todo, porque ha cumplido el objetivo para el que fue diseñada: la tasa de temporalidad ha caído ocho puntos y se sitúa, por primera vez en más de dos décadas, por debajo del 20%. Al mismo tiempo, los contratos indefinidos se han disparado: se firman en torno a medio millón cada mes, cuando antes rara vez superaban los 200.000, y representan, de media, el 40% del total, cuando hasta el cuarto trimestre de 2021 no llegaban al 10%. Y todo ello, con la mayor cifra de ocupados de la historia, cerca ya de los 21 millones, y la menor cifra de parados desde 2008, aunque la tasa de paro sigue por encima del 13%.

El tope al gas

La subida de los precios de la energía, alimentada por la recuperación económica tras la pandemia y acelerada por la guerra en Ucrania, disparó el coste de la electricidad: en marzo de 2022, el precio de la luz era el doble que el de un año antes. En buena parte, por el arrastre del gas, que llegó a cotizar a más de 200 euros el megavatio-hora en el mercado de referencia europeo, cuando hasta el verano de 2021 llevaba años por debajo de 30 euros. Para intentar amortiguar el golpe, España y Portugal negociaron con la Comisión Europea un mecanismo excepcional de fijación de los precios mayoristas, que establece un tope máximo para el precio del gas que se utiliza para generar electricidad.

Una vez recibió el visto bueno de Bruselas, la medida, de carácter temporal, fue convalidada en el Congreso con un amplio apoyo: solo votaron en contra el diputado de Foro Asturias y el de Nueva Canarias. El PP y Vox criticaron que se interviniera la libre fijación de precios en el mercado eléctrico, pero finalmente se abstuvieron. El mecanismo ibérico, de esa forma, comenzó a funcionar el 15 de junio de 2022.

Un año después, el ahorro medio diario conseguido en el precio mayorista de la electricidad roza el 14%, con picos que han superado el 90% durante el invierno. Su impacto en la tarifa final que pagan los consumidores es más difícil de concretar, pero hay estudios que calculan un porcentaje similar, incluso por encima del 15%, para quienes tienen la tarifa regulada, unos nueve millones de hogares. Un análisis de Esade-Ec-Pol cifraba el ahorro logrado en seis meses en 209 euros por consumidor con tarifa regulada y estimaba que el tope al gas había reducido en medio punto la inflación anual. Ahora, con la moderación de los precios de la energía y la subida del umbral a partir del cual actúa el tope, el mecanismo no ha entrado en funcionamiento desde finales de febrero, y Bruselas ya ha dejado caer que no debería prolongarse una intervención en el mercado que considera excepcional.

Solo sí es sí

La Ley de garantía integral de la libertad sexual, más conocida como ley del consentimiento o del 'solo sí es sí', provocó el mayor encontronazo de toda la legislatura entre los dos socios de la coalición de Gobierno y probablemente es la iniciativa más fallida del Ejecutivo. Diseñada por el Ministerio de Igualdad, su principal aportación es la exigencia de consentimiento expreso a la hora de juzgar los delitos sexuales, con el fin de evitar que las víctimas tengan que demostrar haber sufrido violencia o intimidación para considerar que es una agresión sexual. Esa reformulación eliminó la figura del abuso sexual, que tenía penas más bajas: desde su aprobación, todos los delitos sexuales son agresiones, con una horquilla de penas más amplía para incluir los actos que antes eran abusos.

Sin embargo, al abrir la horquilla, numerosos condenados por agresiones sexuales con la normativa anterior pidieron que se revisara su condena, en virtud del principio de retroactividad de la ley penal favorable al reo. Sin que hubiera apenas tiempo para comprobar la efectividad de la nueva ley, se fueron sucediendo las revisiones de pena e incluso las excarcelaciones: según los últimos datos del Consejo General del Poder Judicial, a 1 de junio de este año, los distintos tribunales habían dictaminado 1.127 reducciones de condena, de las que 115 han resultado en excarcelaciones. El Tribunal Supremo, incluso, al revisar las penas del 'caso Arandina' explicitó que las condenas hubieran sido más altas con la ley anterior.

La alarma social generada empujó al PSOE a impulsar una reforma de la ley, pero Unidas Podemos se negó, alegando que se franqueaba la línea roja del consentimiento. Los socialistas optaron entonces por pactar la modificación con el PP, lo que tensó al máximo las relaciones en el seno de la coalición. Finalmente, tras la modificación aprobada en abril con el voto en contra de Unidas Podemos, la ley incorpora un subtipo agravado de agresión sexual cuando se produce violencia o intimidación, con penas más altas, recupera los agravantes y sube las condenas en caso de acceso carnal violento. Lo que no evitará que se sigan revisando condenas, tal como ha avalado el Tribunal Supremo.

La revalorización de las pensiones con el IPC

El Gobierno de coalición ha reformado el sistema de pensiones por fases, a medida que se negociaba con los agentes sociales y el resto de fuerzas políticas. El último bloque de medidas, que incluía el incremento de las cotizaciones o el aumento de las pensiones mínimas -y que no tuvo el respaldo de la patronal-, se aprobó ya en la primavera de 2023. Pero la reforma más relevante, después de años de movilizaciones de los pensionistas, fue la obligación legal de revalorizar las prestaciones conforme al Índice de Precios al Consumo (IPC). Desde 2022, las pensiones tienen que subir cada año en enero la media de las tasas de variación interanual del IPC en los doce meses previos a diciembre del año anterior.

Esa formulación, que contó el apoyo de los sindicatos y de las patronales, seguía la recomendación del Pacto de Toledo de referenciar la revalorización a la evolución de los precios, aunque iba un poco más allá al hacerla obligatoria por ley. En la tramitación parlamentaria, PP y Ciudadanos votaron en contra, al igual que Vox, que ya había votado en contra del informe de recomendaciones en la comisión del Pacto de Toledo. Algunos partidos del bloque de la investidura, por el contrario, consideraban que era poco ambiciosa, aunque al final solo EH Bildu se pasó a la abstención.

El efecto de la reforma se dejó notar de inmediato en la nómina de los pensionistas: las pensiones subieron un 2,5% en 2022, la subieron un 2,5% en 2022mayor revalorización desde 2009. Y para 2023, después de meses de inflación desbocada, se aprobó una subida del 8,5%, un salto que ha llevado la pensión media del sistema a rozar los 1.200 euros. La contrapartida es que la factura cada vez es más elevada para la Seguridad Social: en diciembre de 2021, las pensiones costaron 10.309 millones de euros, mientras que en mayo de este año se llevaron más de 11.974 millones, un incremento del 16%. Solo entre diciembre y enero, cuando se aplicó la última subida, la nómina mensual se encareció en casi mil millones.

La memoria democrática

Con el fin de ampliar los derechos de las víctimas del franquismo que recogía la Ley de Memoria Histórica aprobada en 2007, el Ejecutivo de coalición impulsó una nueva ley, llamada de Memoria Democrática, que acabó por ser una de las más arduas de sacar adelante de la legislatura. La nueva norma establece de forma expresa que la búsqueda de las alrededor de 114.000 personas desaparecidas durante la Guerra Civil y la dictadura corresponde al Estado, que debe crear un banco de ADN y un censo estatal de víctimas. Además, se declara ilegal el régimen franquista -lo que anula las condenas de sus tribunales-, se establecen multas por destruir fosas o exaltar el franquismo y se prevé un inventario estatal de lugares de memoria democrática, que incluye la resignificación del Valle de los Caídos como Valle de Cuelgamuros.

Dos aspectos, en concreto, complicaron su tramitación legislativa. Por la izquierda, se esperaba una derogación de la Ley de Amnistía de 1977, pero la ley se limita a señalar que, siguiendo el Derecho Internacional, "los crímenes de guerra, de lesa humanidad, genocidio y tortura tienen la consideración de imprescriptibles y no amnistiables", por lo que algunos socios del Gobierno, como ERC, decidieron abstenerse. Y desde la derecha, PP y Vox cargaron contra una enmienda pactada con Bildu y Más País para crear una comisión que estudie vulneraciones de derechos humanos entre 1978 y finales de 1983 a personas que hayan luchado "por la consolidación de la democracia".

Su aplicación plena está todavía en desarrollo, ya que, por ejemplo, el Gobierno acaba de nombrar como fiscal de Sala de Memoria Democrática, una nueva figura recogida por la ley, a Dolores Delgado, ex fiscal general del estado. Aunque el Ministerio de Presidencia ha publicado un mapa de fosas franquistas, se encuentra pendiente de actualización, y todavía no existe el censo de víctimas ni el inventario de lugares de memoria democrática. Mientras, según un recuento colaborativo elaborado por la Fundación Jesús Pereda, de CC.OO. , en España perviven cerca de 6.000 vestigios franquistas, desde monumentos hasta pequeñas placas en edificios.

Los impuestos sobre los beneficios de la banca y las energéticas

Tras varios amagos previos de introducir nuevas figuras impositivas, el Gobierno de coalición anunció en el verano de 2022 que gravaría los beneficios de la banca y de las empresas energéticas al considerar que esas ganancias provenían del aumento de la inflación. Los nuevos impuestos, que se plantean como temporales y extraordinarios para los ejercicios de 2022 y 2023, gravan el 4,8% del margen obtenido por intereses y comisiones de las entidades financieras con ingresos superiores a los 800 millones de euros y el 1,2% las ventas totales de las energéticas que facturen más de 1.000 millones anuales. Y para evitar que las compañías trasladen el coste a los clientes, se fija una sanción del 150% del importe que se traspase al usuario.

La ley salió adelante en el Congreso con el apoyo de los socios del bloque de investidura, si bien PNV y PDeCAT se abstuvieron, y fue después ratificada sin modificaciones en el Senado. En el trámite parlamentario, PSOE y Unidas Podemos incluyeron, vía enmienda, otro tributo temporal para 2022 y 2023, llamado de Solidaridad de las Grandes Fortunas, que complementa el Impuesto de Patrimonio; en este caso, se grava el 1,7% para los patrimonios de entre tres y cinco millones de euros, el 2,1% para los de entre cinco y diez millones y el 3,5% para los patrimonios superiores a diez millones de euros.

Este último impuesto se empieza a liquidar en julio de este año, por lo que todavía no hay datos sobre su recaudación, pero sí sobre los otros dos: el anticipo de 2022, que supone la mitad del ejercicio, proporcionó unos ingresos de 1.454,5 millones de euros, según avanzó la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, que detalló que 817,4 millones procedían de las energéticas y otros 637,1 millones, de la banca. Si del resto del ejercicio se obtiene una recaudación similar, se rozarán los 3.000 millones previstos cuando se presentó la ley, algo más del 1% de los ingresos no financieros previstos en los Presupuestos Generales del Estado-. Con todo, la cantidad quedará muy lejos del primer objetivo que se marcó el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, que habló de 7.000 millones de euros.

El Ingreso Mínimo Vital

La creación de una prestación, con cargo a la Seguridad Social, que garantizase una renta a cualquier ciudadano para prevenir situaciones de pobreza y exclusión social era una de las medidas incluidas en el acuerdo entre PSOE y Unidas Podemos para la formación del Gobierno de coalición. Y fue de la primeras medidas que se aprobaron en la legislatura, en el verano de 2020, todavía en plena pandemia y con un apoyo casi unánime por parte del resto de fuerzas políticas: en la convalidación del real decreto-ley que puso en marcha el llamado Ingreso Mínimo Vital, solo Vox se abstuvo, sin que nadie votara en contra. En cambio, la tramitación posterior de la ley -que incluyó una ayuda complementaria por hijo a cargo-, que no se completó hasta finales de 2021, no concitó tanto consenso.

El importe inicial de la prestación iba de los 461,5 euros para un adulto que viviera solo a los 1.015 euros para hogares de cinco miembros, aunque posteriormente se ha ido actualizando y desde 2022 cuenta con un incremento extraordinario del 15%. Así, en 2023, un adulto que vive solo recibe cada mes 565,37 euros, mientras que los hogares con cinco miembros pueden alcanzar los 1.243,74 euros al mes. La ayuda es compatible con tener un empleo y, de hecho, el reglamento recoge que los perceptores que mejoren su situación laboral ven incrementada su prestación. Para el erario público, supone un coste de unos 2.800 millones de euros anuales.

El objetivo inicial era que el Ingreso Mínimo Vital llegara a unos 850.000 hogares en situación vulnerable, cubriendo así a 2,3 millones de personas. Sin embargo, tres años después de su puesta en marcha, aún no ha alcanzado esas cifras de cobertura: según el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, al cierre de mayo había 627.927 expedientes aprobados y 1,8 millones de beneficiarios. La mayoría de estos, casi 979.000, eran mujeres y más del 43%, por encima de 780.000, menores de edad. La AIReF ha estimado recientemente que la ayuda solo ha llegado a 284.000 hogares, el 35% de los 800.000 a los que podría beneficiar, en buena parte porque casi 470.000 familias con derecho a percibirla no la solicitaron en 2022.

La ley 'trans' y el aborto

Las modificaciones de la ley de salud sexual y reproductiva han estado entre las iniciativas legislativas más controvertidas de la legislatura. Al igual que la ley del 'solo sí es sí', su impulso procede del Ministerio de Igualdad, que pretendía ampliar los derechos del colectivo LGTBI, garantizar la igualdad real de las personas 'trans' y ensanchar la autonomía de las mujeres que deciden interrumpir un embarazo. Los principales cambios, en este sentido, fueron la ampliación del aborto libre durante las primeras 14 semanas de gestación para las mujeres mayores de 16 años -sin necesidad de autorización para las de 16 y 17 años- y el reconocimiento de la autodeterminación de género, esto es, que la voluntad de la persona sea el único requisito para cambiar de sexo en el registro.

Esta última medida generó un notorio enfrentamiento en el seno del movimiento feminista, ya que una parte considera que la reforma desdibuja a la mujer como sujeto jurídico desde el momento en que cualquiera puede declararse mujer. La fractura llegó incluso a los propios partidos de la coalición de Gobierno: fue muy significativo que la exvicepresidenta del Ejecutivo, Carmen Calvo, decidiera abstenerse en la votación de la ley ‘trans’.

Desde otras fuerzas políticas, se ha criticado especialmente que los menores de edad puedan cambiar de sexo, algo que la nueva ley permite a partir de los 12 años, aunque con autorización si se trata de personas menores de 16 años: de una juez, si el menor tiene menos de 14 años, o de sus padres, si aún no ha cumplido los 16 años.

La primera ley de vivienda

Después de años de rifirrafes y negociaciones, muy cerca del final de la legislatura, el Gobierno de coalición consiguió alumbrar la primera ley de vivienda de la democracia, gracias a un acuerdo con ERC y EH Bildu. La principal medida es la limitación de la subida de los precios de los alquileres -un 2% en 2023 y un 3% en 2024-, así como la elaboración de un nuevo índice que permita desvincular las futuras subidas del IPC. Además, se amplía la definición de las llamadas zonas tensionadas, en las que se regulará el precio de todos los alquileres, se modifica la definición de gran tenedor pasando de diez a cinco o más inmuebles, se eleva la protección contra los desahucios y se establece que los gastos de gestión inmobiliaria y formalización del contrato correrán siempre a cargo del propietario.

La nueva ley, denominada "por el derecho a la vivienda", fue aprobada en el Congreso con el apoyo de la mayor parte del bloque de la investidura, si bien buena parte de los partidos nacionalistas, como PNV, Junts, PDeCAT, CUP y Coalición Canaria votaron en contra, al considerar que se estaban invadiendo competencias autonómicas. Posteriormente, el Senado la ratificaría sin introducir cambios, justo un mes antes de las elecciones autonómicas y municipales.

Sin apenas haber echado a andar, es poco menos que imposible evaluar los efectos de una normativa que nace con algunas complejidades técnicas, como la creación de ese nuevo índice que regirá los alquileres o la decisión de qué es una zona tensionada. Esta se define como aquella en la que la carga media del coste de la hipoteca o del alquiler más los gastos y suministros básicos supere el 30% de la renta media de los hogares, o bien que el precio de compra o alquiler de la vivienda haya aumentado al menos tres puntos por encima del IPC en los cinco años anteriores, pero su declaración queda en manos de las comunidades autónomas. El hecho de que la aplicación corresponda a las autonomías también pone en duda su eficacia, sobre todo por las resistencias de aquellas en las que gobierna el PP. En los próximos meses se empezará a apreciar si logra enfriar un mercado muy recalentado, aunque ya será en una nueva legislatura.