EE.UU., al borde de la suspensión de pagos por la guerra entre democrátas y republicanos

• El cierre administrativo, una pequeña muestra de lo que puede ocurrir el día 17
• Sin acuerdo para aumentar la deuda, el Gobierno no podrá pagar sus facturas
• Con la quiebra, el país recaería en la recesión y arrastraría al resto del mundo

Varios paseantes suben la escalera que lleva al Capitolio, sede del Congreso, en Washington.

El cierre administrativo parcial en EE.UU. es una batalla más de una guerra fiscal entre republicanos y demócratas que dura ya casi tres años y cuyo resultado más dramático puede desencadenarse el próximo día 17: si no se acuerda elevar el techo de endeudamiento autorizado al Gobierno, el país entrará en suspensión de pagos y será la primera vez en la historia que eso le ocurre a la primera potencia del mundo.

Ese día, Estados Unidos alcanzará el límite de deuda permitido hasta ahora (16,7 billones de dólares) y, sin una ampliación, la Administración no podría captar más financiación en el mercado, por lo que tendría que recortar drásticamente su gasto y dejaría de pagar facturas. Eso no sólo dañaría su economía nacional, sino que arrastraría al resto del mundo de forma similar a lo sucedido tras la caída de Lehman Brothers en 2008.

Lagarde alerta de consecuencias globales si EE.UU. no aumenta el techo de la deuda

“Una suspensión de pagos no tiene precedentes y, potencialmente, sería catastrófico: los mercados de crédito se paralizarían, el valor del dólar se desplomaría, los tipos de intereses de EE.UU. se dispararían”, resume el Departamento del Tesoro estadounidense en un informe publicado esta semana, donde concluye: “Habría una crisis financiera y una recesión que recordarían a lo sucedido en 2008, o peor”.

La rutina fiscal convertida en arma política

El cierre parcial de la Administración gubernamental deriva de la falta de acuerdo sobre el presupuesto para el ejercicio fiscal que comenzó el pasado 1 de octubre, es decir, sobre las políticas cuya asignación decide directamente el Congreso. Debido a la forma de estructurar las cuentas públicas del país, esa negociación es independiente a la del tope fijado al endeudamiento, que no se realiza anualmente sino en función de las necesidades.

Sin embargo, ambas cuestiones son política fiscal y, en los últimos años (ver recuadro inferior), los republicanos han conseguido vincularlas: ahora condicionan su apoyo al aumento del umbral de endeudamiento al retraso en un año de la reforma sanitaria de Obama, la misma reivindicación que han utilizado para bloquear la aprobación del presupuesto, pese a que esa política no se financia a través de esas cuentas.

La Casa Blanca y los demócratas están dispuestos a buscar un acuerdo sobre el presupuesto para tratar de reducir el déficit público, pero no admiten vincularlo con la ampliación del margen de endeudamiento, que –insisten- debe realizarse sí o sí, sin negociación posible.

Por eso, el cierre administrativo se considera un simple calentamiento para el combate final: el impacto económico del cese de actividades en algunas agencias federales (estimado en unos 6.000 millones de dólares semanales) será muy limitado, a juicio de los economistas, aunque dependerá del tiempo que se prolongue.

El cierre significa suspender de trabajo y sueldo a 800.000 empleados públicos considerados no esenciales y dejar a medio gas el funcionamiento de algunos organismos federales. Las consecuencias de esa parálisis quedarán en una simple marejada (una pérdida de entre un 0,3% y un 1,4% del PIB trimestral por un mes de cierre, según las distintas estimaciones) comparadas con el maremoto mundial que provocaría no elevar el tope de endeudamiento autorizado al Gobierno del país.

Dinero para pagar la mitad de las facturas

Para empezar, si eso ocurre, el Tesoro estadounidense –equivalente a Hacienda en España- vería limitada su capacidad de pago: a diario debe abonar 60.000 millones de dólares de media para atender todas sus facturas, pero solo dispondría de la mitad, de 30.000 millones que ingresa cada día de media vía impuestos y otros conceptos.

El total del gasto del Gobierno tendría que reducirse un 20% de la mañana a la noche y la economía estadounidense volvería a entrar en recesión. Entre otros efectos, los pensionistas dejarían de recibir sus cheques de la Seguridad Social –y deberían reducir su consumo-, se dejaría de pagar a los empresarios contratados por el Gobierno –que se vería forzados a despedir a trabajadores- o se suspendería el pago de los intereses de la deuda.

Lo primero que destacan congresistas, analistas y Casa Blanca es que, al pasar esa frontera, se entraría en “territorio desconocido”, ya que nunca antes ha sucedido algo parecido y se desconoce el impacto global que alcanzaría.

Así, mientras muchos insisten en que el presidente y su equipo podrían elegir qué se deja de pagar, el Tesoro advierte de que no tiene ninguna autoridad legal para decidir esa priorización y que tampoco está claro que, técnicamente, el sistema de pagos pueda reajustarse para ejecutar esas eventuales prioridades.

El impago de la deuda, la pesadilla de los mercados

Sin embargo, lo que aterroriza a los mercados –y los mantiene en una tensa guardia- es la posibilidad de que se dejen de pagarse los intereses de la deuda estadounidense.

La consecuencia más inmediata sería el hundimiento de su nota, desde la triple A de máxima calidad -que mantiene en dos de las tres principales agencias de calificación- hasta la de bono en quiebra. Este cambio sería catastrófico para todos los bancos del mundo, poseedores de miles de millones de dólares en bonos estadounidenses que utilizan como “el aval de oro” en sus operaciones financieras.

Además, se dispararía el coste de la financiación del país: al disminuir -o, incluso, desaparecer- la posibilidad de cobrar la rentabilidad prometida por los bonos emitidos por EE.UU., los inversores exigirían intereses muy altos a cambio de seguir prestándole dinero.

Los analistas subrayan que ese nuevo shock en los mercados se evitaría si se priorizase el pago de intereses, que –según los cálculos de Moody’s- suponen el 7% del gasto federal, con lo que habría fondos para cubrirlos.

Sin embargo, el secretario del Tesoro, Jacob Lew, ha remarcado que, aunque se atendiesen los compromisos de la deuda, el país seguiría sin poder realizar todos sus pagos. “Cualquier plan para priorizar unos pagos sobre otros es, simplemente, una suspensión de pagos llamada de otra manera”, advirtió Lew en una de sus cartas al Congreso.

Las opciones de Obama

Mientras la Casa Blanca insiste una y otra vez en que no hay alternativa a la ampliación del tope de endeudamiento por parte del Congreso, muchos analistas y expertos en Constitucionalismo reiteran que el presidente tendría cierto margen de actuación.

La primera opción considera que el presidente tiene “poderes de emergencia inherentes” a su obligación de actuar para proteger al país, lo que podría aplicarse a este caso.

La segunda posibilidad remite a la 14 enmienda de la Constitución, que establece que “la validez de la deuda pública de EE.UU., autorizada por ley, […] no deberá cuestionarse”. Según los especialistas en Derecho Constitucional, una interpretación amplia y actualizada de ese precepto del año 1868 permitiría actuar al presidente para evitar que se ponga en duda el compromiso del país a pagar sus deudas y, así, decretar la ampliación del techo de endeudamiento. Los contrarios remarcan que la coletilla "autorizada por ley" impide esa interpretación.

Esto enlaza con la tercera opción, la más extendida en los círculos demócratas (apoyada por el expresidente Bill Clinton y la líder en la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi), que defiende que Obama tendría que ordenar ese aumento del tope de deuda porque es “la menos inconstitucional” de todas las posibilidades.

Los defensores de esta idea recuerdan que la Constitución obliga al presidente a gastar lo que le manda por ley el Congreso, recaudar por impuestos lo que los legisladores le ordenan en otra ley y emitir la deuda que le autoriza el poder legislativo.

Cuando esas tres leyes son irreconciliables,“el presidente debe decidir cuál de ellas acata”, indica Neil H. Buchanan, profesor de Derecho en la Universidad de Chicago y coautor junto a otro constitucionalista, Michael Dorf, de un artículo de referencia sobre esta cuestión publicado en 2012. Ante ese dilema, se debería elegir “la opción menos inconstitucional” que, según ese artículo, sería la de emitir más deuda.

Los críticos con ese razonamiento argumentan que no existen grados de inconstitucionalidad para medir una decisión y que, de hacerlo, Obama se arriesgaría a un impeachment, es decir, a la recusación del Congreso. Además, recuerdan que ningún inversor compraría bonos emitidos sin permiso del Congreso, ya que podrían ser declarados nulos.

Por último, existe una cuarta posibilidad, considerada estrambótica por casi todos los economistas: que el Tesoro acuñe una moneda de platino (única emisión que puede hacerse sin autorización legislativa) de valor equivalente a un billón de dólares y que la deposite en la Reserva Federal para utilizarla como aval para seguir emitiendo deuda.

Del precipicio fiscal al abismo de una nueva recesión

El actual techo de endeudamiento es de 16,7 billones de dólares (unos 11,75 billones de euros) y debe ampliarse por una ley especial del Congreso, independiente del presupuesto.

Esa separación tenía como objetivo facilitar el aumento de la deuda cuando fuera necesario, pero desde hace unos años, este trámite se ha convertido en arma política para la oposición, especialmente, desde que las elecciones legislativas de 2010 llevaron a la Cámara de Representantes a decenas de congresistas de la facción ultraconservadora del Tea Party.

El precedente más parecido a lo que sucede ahora ocurrió en julio de 2011, cuando el Congreso ya amagó con bloquear el techo de endeudamiento. Esa amenaza costó al país la triple A en las calificaciones de la agencia Standard and Poor’s.

Finalmente, la suspensión de pagos se evitó en el último momento a cambio de recortes en algunas políticas, y los dos partidos acordaron la Ley de Control Presupuestario (Budget control Act 2011), un compromiso entre ambos partidos para forzarse a sí mismos a alcanzar un acuerdo en el momento en que se necesitara elevar el tope de deuda. La presión venía de que, si no lo lograban, en enero de este año entraría en vigor el denominado sequester, traducido como precipicio fiscal: una combinación de recortes automáticos en políticas sociales –lo que querían evitar los demócratas- y subidas de impuestos –lo que deseaban impedir los republicanos.

Esa estratagema no surtió efecto y, tras un aplazamiento, EE.UU. cayó en el abismo fiscal en marzo pasado, aunque solo lo hizo parcialmente, ya que las subidas de impuestos no llegaron a entrar en vigor. Mientras, el Congreso aprobó una ampliación mínima del techo de endeudamiento que concediese más tiempo para negociar. Ese margen es el que acaba el próximo día 17.

Desde mayo pasado, el Tesoro ha estado aplicando medidas extraordinarias para aprovechar al máximo sus recursos y retrasar el momento en que alcance el tope. La semana pasada anunció que agotaría ese techo el 17 de octubre y que, a partir de ese momento, EE.UU. no podrá hacer frente al pago de todas sus obligaciones financieras.