De los atentados a la seguridad total: el mundo que construyó el miedo a otro 11S

• Los atentados del 11S provocaron un cambio radical en la seguridad y defensa de Estados Unidos y del mundo
• La respuesta concebida para impedir otro atentado transformó la inteligencia, las guerras, las fronteras, la tecnología y las propias democracias

Las Torres Gemelas de Nueva York el día de los atentados del 11S GETTY

El 11 de septiembre de 2001 no solo cambió la percepción de la amenaza terrorista. Cambió la forma de entender la seguridad. Y la relación entre inteligencia y política, entre guerra y tecnología, entre prevención y libertad. Veinticinco años después, muchas de las estructuras creadas para impedir que volviera a producirse un ataque como aquel siguen funcionando, aunque el enemigo haya cambiado varias veces de rostro.

La cuestión no es solo qué hizo Occidente tras el 11S, sino qué mundo acabó construyendo para evitar otro 11S. Se percibió de forma inmediata un mayor control en los aeropuertos y en los centros oficiales y un blindaje de líderes e instituciones. Pero, al mismo tiempo, se iban activando medidas y leyes sin precedentes, ataques e invasiones, centros de detención ilegales, Guantánamo, Abu Ghraib, violaciones de los derechos humanos, recorte de derechos y libertades.

La guerra contra el terror de George Bush

Desde el mismo día de la tragedia, el presidente de Estados Unidos, George Bush, utilizó la palabra clave para poder activar todos los resortes posibles en su lucha contra el terror: guerra. En su discurso a la nación, horas después del ataque, ya lo anunció: "Estamos unidos para ganar la guerra contra el terrorismo". Empezó a construir toda una arquitectura que acabó transformando la seguridad, la defensa y lo que hasta entonces se concebía como lucha contra el terrorismo. Y advirtió: "No haremos ninguna distinción entre los terroristas que cometieron estos actos y quienes les dan cobijo". Iba a ser una lucha sin cuartel. La guerra comenzaba con un concepto que permitía extender la responsabilidad desde los autores de los atentados hasta los países que los acogieran.

Si alguien pudo pensar que podría ser solo producto de la conmoción del momento, pronto iba a comprobar que no era así y que el uso de la palabra guerra había sido consciente para poder ir más allá de los límites existentes. Se pasó de la guerra contra el terror a la guerra global. La evolución de las palabras de Bush permite seguir cómo se construyó la nueva doctrina, en la que ya implicaba también a otros con su "Estados Unidos y nuestros amigos y aliados se unen a todos aquellos que quieren paz y seguridad en el mundo".

Tres días después, el 14 de septiembre, en la Catedral Nacional de Washington, volvió a utilizar el lenguaje bélico: "Se nos ha declarado la guerra mediante el sigilo, el engaño y el asesinato". El país todavía estaba enterrando a sus muertos, pero la respuesta ya no se formulaba como una investigación criminal o una operación limitada de represalia. Estados Unidos estaba en guerra. Al día siguiente, 15 de septiembre, Bush especificó, en un discurso radiofónico, que Estados Unidos se enfrentaba a algo completamente nuevo: "Este es un conflicto diferente contra un enemigo diferente". Y fue un paso más allá sobre hasta dónde estaba dispuesto a llegar al describir la naturaleza del nuevo escenario: "Se trata de un conflicto sin campos de batalla, un conflicto con adversarios que se creen invisibles".

La consecuencia era que la guerra tampoco tendría necesariamente una única batalla decisiva. "Estamos preparando una campaña amplia y sostenida para garantizar la seguridad de nuestro país y erradicar el mal del terrorismo". Y en los meses y años venideros se pudo ver la importancia de la palabra "sostenida", porque ya aventuraba que no iba a ser una operación puntual contra los responsables del 11S.

El Presidente de los Estados Unidos de América, George W. Bush, y el Secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, visitan el edificio de Pentágono afectado por los atentados terroristas del 11-S GETTY

Nueve días después de los atentados, el 20 de septiembre, Bush compareció ante una sesión conjunta del Congreso para dejar claro ese giro completo en la política de seguridad y defensa de Estados Unidos con consecuencias para y en todo el mundo. Ese discurso constituye probablemente el documento político fundamental para entender el nacimiento formal de la doctrina de la guerra contra el terror. Bush comenzó definiendo el enemigo: "Nuestra guerra contra el terrorismo comienza con Al Qaeda, pero no termina ahí". Y estableció cuándo terminaría: “No terminará hasta que todos los grupos terroristas de alcance global hayan sido encontrados, detenidos y derrotados”.

La guerra ya no tenía como único objetivo a quienes habían atacado Estados Unidos. Al Qaeda era el comienzo, no el final. E iba a servir como excusa para todo tipo de acciones. Pero Bush fue todavía más lejos, en un mensaje al resto del mundo: "O están con nosotros o están con los terroristas". La neutralidad dejaba de ser una opción aceptable para Washington. Y recuperó la advertencia de nueve días antes: "A partir de este día, cualquier nación que continúe albergando o apoyando el terrorismo será considerada por Estados Unidos un régimen hostil". El enemigo no era únicamente una organización terrorista. Un Estado podía convertirse también en enemigo si proporcionaba refugio o apoyo.

Cambio radical en seguridad y defensa

El 11S no provocó una única guerra, sino una cadena de respuestas que modificó la propia naturaleza de la lucha contra el terrorismo. Afganistán e Irak fueron las expresiones militares más visibles. Pero se fue construyendo una arquitectura permanente de inteligencia, vigilancia, cooperación policial, control financiero y anticipación. El 11 de septiembre de 2001 no sólo cambió la política exterior de Estados Unidos. Cambió la propia definición de seguridad. En las semanas y meses que siguieron a los atentados, Washington modificó sus leyes, reorganizó su aparato de inteligencia, creó un nuevo departamento del Gobierno federal, transformó los aeropuertos, amplió las facultades policiales, redefinió las reglas de la guerra y convirtió la prevención de atentados en una prioridad capaz de justificar medidas que hasta entonces habrían parecido extraordinarias.

Pero el cambio no se quedó en Estados Unidos. La OTAN invocó, por primera vez en su historia, el artículo 5. Europa transformó sus mecanismos de cooperación policial y de inteligencia. Los controles en los aeropuertos de todo el mundo se hicieron más restrictivos. Los bancos comenzaron a desempeñar un rol mucho mayor en la detección de movimientos financieros sospechosos. Los servicios de inteligencia adquirieron nuevas capacidades de vigilancia. Los drones y las fuerzas especiales pasaron a ser instrumentos centrales de la lucha antiterrorista. La frontera entre seguridad interior y defensa exterior comenzó a desaparecer. Veinticinco años después, vivimos en un mundo en el que la seguridad ya no consiste únicamente en defender un territorio frente a un ejército enemigo. Consiste en intentar detectar amenazas antes de que se materialicen: seguir a personas, comunicaciones, dinero, viajes, redes, infraestructuras y comportamientos. Esa es la transformación más profunda del 11S.

Cambios y más cambios para limitar la vulnerabilidad

La primera lección del 11/S fue también la más incómoda: Estados Unidos tenía una enorme capacidad militar, pero su sistema de seguridad no estaba preparado para ese tipo de ataque. Los 19 secuestradores consiguieron atravesar los controles y subir a los cuatro aviones. La Comisión del 11S resumió aquella vulnerabilidad con una cifra demoledora: 19 de 19. El sistema había sido diseñado para otra amenaza. El secuestro aéreo tradicional perseguía normalmente un objetivo político: tomar el avión, negociar, conseguir la liberación de presos o escapar. El suicidio del propio secuestrador y la utilización del avión contra una infraestructura no eran parte del escenario dominante. El sistema de seguridad estaba pensado para impedir que alguien controlara el avión. El 11S demostró que había que impedir que alguien convirtiera el avión en un arma.

La diferencia cambiaría para siempre la aviación comercial. Los terroristas asestaron el golpe en el poder económico y militar de Estados Unidos y la humillación sufrida en su vulnerabilidad llevaría a la adopción de medidas drásticas para volver a ser el poder intocable, lo que no ha sido posible. Pero el cambio decisivo no estaba en los aeropuertos. Estaba en la información. La Comisión del 11S mostró que distintas agencias poseían piezas del rompecabezas que nunca llegaron a ensamblarse. El objetivo pasó a ser evitar que volviera a ocurrir algo parecido: compartir información, cruzar bases de datos, ampliar las capacidades de vigilancia y detectar indicios antes de que se transformaran en hechos. El Gobierno estadounidense no tardó en explicar públicamente esa nueva filosofía.

El 24 de septiembre de 2001, el fiscal general John Ashcroft compareció ante el Congreso. Su formulación fue reveladora: Estados Unidos no podía permitirse esperar; había que proporcionar a las fuerzas de seguridad las herramientas necesarias para identificar, desmantelar y perturbar a las organizaciones terroristas, “antes de que volvieran a atacar”. Lo resumió con gran claridad: “Primero había que prevenir; después, procesar”. En esa frase está condensada buena parte de la revolución posterior al 11S. El estado democrático tradicional intervenía ante un delito, el nuevo estado de seguridad debía intervenir ante la posibilidad de un delito. La diferencia parece pequeña, pero no lo es. Para perseguir un atentado, después de que ocurra, se necesitan pruebas. Para impedirlo, antes de que ocurra, se necesitan indicios, patrones, conexiones y probabilidades. Y cuanto más temprano se pretende intervenir, más amplia tiene que ser la red que recoge información.

La Patriot Act fue una de las primeras expresiones legislativas de esa transformación. Aprobada el 26 de octubre de 2001, amplió las capacidades de investigación, vigilancia, intercambio de inteligencia y persecución financiera. Sus defensores la presentaron como la respuesta necesaria a una amenaza que había demostrado que las herramientas existentes eran insuficientes. Bush lo expresó al firmar la ley en términos inequívocos: aquel instrumento proporcionaría a las autoridades de inteligencia y de seguridad “nuevas herramientas importantes” para combatir un peligro que ya se había demostrado real. El problema estaba precisamente en esa palabra: nuevo. Porque casi todo lo que se creó tras el 11S se justificaba por la novedad de la amenaza. Y una amenaza nueva parecía exigir poderes nuevos. También una organización nueva.

En su discurso al Congreso del 20 de septiembre, Bush ya había anunciado la creación de la Oficina de Homeland Security y explicó que la respuesta no sería una represalia puntual. “No habría una sola batalla, sino una campaña prolongada, que combinaría inteligencia, operaciones encubiertas, persecución financiera y fuerza militar”, indicó Bush. Y describía ya la arquitectura que estaba a punto de construirse. No se trataba simplemente de bombardear Afganistán. Se trataba de utilizar todos los instrumentos del Estado al mismo tiempo: diplomacia, inteligencia, fuerzas policiales, influencia financiera y armas. Ya no bastaba con no ser enemigo. Había que demostrar de qué lado se estaba. El terrorismo dejaba de ser exclusivamente un problema policial para convertirse en el eje de una nueva concepción de la seguridad internacional. Y la seguridad nacional estadounidense se expandía más allá de sus fronteras.

Escenarios diversos

Afganistán fue el primer escenario. Se invocó por primera y única vez en su historia el artículo 5 del Tratado de Washington. La OTAN transformó un atentado terrorista cometido por una organización no estatal en una cuestión de defensa colectiva. La respuesta militar tampoco sería convencional. Inteligencia, fuerzas especiales, alianzas con combatientes locales y poder aéreo sustituirían a la lógica clásica de una gran invasión terrestre. Inicialmente, funcionó. Los talibanes fueron expulsados del poder y Al Qaeda perdió buena parte de sus estructuras visibles. Pero la organización sobrevivió. Su líder, Osama Bin Laden, consiguió escapar a las garras de Estados Unidos hasta mayo de 2011, casi 10 años, cuando ya no dirigía realmente el día a día del grupo y era una mera figura icónica. Al Qaeda ya no era necesariamente Bin Laden. La organización funcionaba como una hidra: no desaparece cuando se corta una cabeza.

La misma transformación aparecería después con el autodenominado Estado Islámico, el Dáesh. El terrorismo yihadista había pasado progresivamente de organizaciones relativamente centralizadas a redes, franquicias, células y, finalmente, individuos capaces de actuar inspirados por una ideología sin recibir instrucciones directas de una estructura central. La seguridad tuvo que seguir, primero sus movimientos, luego, sus comunicaciones, después, su dinero, finalmente, sus comportamientos en Internet. El campo de batalla se desplazó de las montañas de Afganistán a los teléfonos móviles y ordenadores.

Pero antes, estaba Irak, donde la doctrina de anticipación mostró su cara más controvertida. La administración Bush había comenzado a sustituir la lógica de la represalia por la de la prevención. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 sostenía que Estados Unidos debía estar preparado para identificar y destruir la amenaza antes de que llegara a sus fronteras. La entonces secretaria de Estado, Condoleezza Rice, explicaría el mismo principio de una manera significativa: la nueva tecnología obligaba a repensar cuándo una amenaza se convertía realmente en “inminente”.

Estados Unidos debía poder actuar antes de que la amenaza hubiera terminado de materializarse, aunque Rice añadía que la acción preventiva debía ser excepcional, ante amenazas muy graves y después de agotar otros medios. El problema de esa doctrina era inevitable. Cuanto antes se actúa, más se depende de la inteligencia. Y cuanto más importante es la inteligencia para justificar una guerra, más devastador resulta equivocarse. Irak fue la demostración.

La inteligencia sobre las supuestas armas de destrucción masiva fue utilizada para justificar la invasión de 2003. Y la Comisión del 11S concluyó posteriormente que no había pruebas de una relación operacional entre Saddam Hussein y Al Qaeda. La paradoja fue aún más profunda. Una guerra emprendida en nombre de la lucha contra el terrorismo contribuyó a crear el escenario en el que surgió una nueva generación de terrorismo. Al Qaeda en Irak, la insurgencia, la violencia sectaria y el hundimiento de las estructuras estatales terminarían proporcionando el terreno sobre el que crecería el Dáesh. La amenaza que se pretendía prevenir había generado, indirectamente, nuevas condiciones para que apareciera otra. La guerra se transformaba fuera de las fronteras, pero también cambiaba dentro.

Guantánamo, las detenciones indefinidas, Abu Ghraib, los centros clandestinos y vuelos secretos de la CIA abrieron uno de los debates más graves sobre lo que ocurre cuando un Estado democrático considera que una amenaza es tan extraordinaria que las reglas ordinarias ya no son suficientes. La cuestión no era únicamente jurídica. Era política. Una democracia puede crear una excepción para enfrentarse a una emergencia. Lo difícil es impedir que se convierta en sistema. Organizaciones de derechos humanos y expertos cuestionaban la opacidad, las víctimas civiles y la ausencia de mecanismos claros de rendición de cuentas de estas políticas. La distancia tecnológica hacía la guerra más precisa, pero también la podía hacer más invisible. Y cuanto más invisible, más difícil es exigir responsabilidades.

Vigilancia electrónica: la importancia de los datos

Ocurrió lo mismo con la vigilancia electrónica. La NSA, la Agencia de Seguridad de Estados Unidos, ya tenía enormes capacidades antes del 11S, pero adquirió una dimensión completamente diferente. La idea de que había que conectar todos los puntos llevó inevitablemente a almacenar y cruzar cantidades crecientes de datos. El desarrollo tecnológico hizo el resto. Teléfonos móviles, correos electrónicos, metadatos, cámaras, tarjetas bancarias, sistemas de reconocimiento, registros de pasajeros y comunicaciones digitales generaron una cantidad de información que ningún servicio de inteligencia del siglo XX habría podido imaginar. La cuestión dejó de ser cómo obtener información y pasó a ser cómo procesar toda la información disponible. Edward Snowden reveló en 2013 hasta qué punto había llegado esa arquitectura de vigilancia. El debate que siguió no fue una discusión secundaria sobre privacidad. Tocaba el corazón mismo del modelo de seguridad construido tras el 11S: ¿Puede una democracia protegerse anticipando todos los riesgos sin terminar vigilando a todos sus ciudadanos? La respuesta sigue abierta porque la misma infraestructura que permite encontrar una amenaza también permite observar a personas que no constituyen ninguna. Y la tecnología no distingue entre ambas.

El concepto de la seguridad preventiva se ha ampliado. Y con él, el perímetro de vigilancia. El terrorismo fue el primer gran laboratorio. La guerra híbrida es, en muchos sentidos, su evolución hacia un mundo donde los Estados vuelven a ser protagonistas, pero utilizan herramientas parecidas a las de los actores no estatales. La experiencia acumulada desde 2001 —intercambio de inteligencia, vigilancia tecnológica, análisis de datos, protección de infraestructuras, seguimiento financiero, operaciones encubiertas, fuerzas especiales, drones— no desapareció cuando disminuyó la amenaza de Al Qaeda. Se reutilizó.

La inteligencia ya no buscaba únicamente movimientos, llamadas o transferencias bancarias. Empezó a buscar comportamientos, redes sociales, patrones y señales digitales. Y la inteligencia artificial está llevando esa evolución hacia una nueva frontera. La capacidad de analizar enormes cantidades de información, detectar patrones, generar imágenes, producir textos y crear contenidos audiovisuales sintéticos puede reforzar extraordinariamente la capacidad de anticipar amenazas. Pero también puede hacer mucho más sofisticada la fabricación de amenazas, identidades falsas, campañas de desinformación y narrativas diseñadas específicamente para cada individuo. La paradoja es perfecta. Cuanto más poder tenemos para saber, más difícil puede resultar saber qué es verdad.

Veinticinco años después, nos hemos transformado

Veinticinco años después del 11S, el cambio más profundo quizás no sea ninguna ley, ningún avión, ningún dron, ni ningún servicio de inteligencia. Es la transformación cultural. Hemos aprendido a vivir esperando la próxima amenaza: un atentado, un ciberataque, un sabotaje, una incursión de drones, injerencia electoral, una guerra, una campaña de desinformación. La seguridad ha dejado de ser una condición que se garantiza para convertirse en un proceso permanente. Una sociedad que vive en estado de anticipación acepta con mayor facilidad medidas excepcionales: más controles, más cámaras, más datos, vigilancia, más intercambio de información, más restricciones, más secreto. La pregunta lógica es quién controla su utilización y cuándo dejan de ser excepcionales. La advertencia importa porque la lucha contra el terrorismo introdujo precisamente una tensión entre seguridad y legalidad que después se ha reproducido en otros escenarios.

La seguridad sin derecho puede terminar destruyendo aquello que pretende proteger. Pero el derecho sin capacidad para proteger a los ciudadanos tampoco puede sostenerse. Ese es el verdadero dilema. No existe una solución puramente tecnológica. Cuando se observa el cuarto de siglo transcurrido desde aquel día, resulta tentador hablar de una sucesión de acontecimientos: Afganistán, Irak, Madrid, Londres, Guantánamo, Bin Laden, Dáesh, Snowden, drones, ciberataques, inteligencia artificial. Esa sucesión oculta lo esencial. Todos forman parte de una misma transformación. El 11 de septiembre de 2001 obligó a las democracias occidentales a pasar de una cultura de respuesta a una cultura de anticipación.

La doctrina preventiva llevó esa lógica al terreno militar: atacar antes de que la amenaza se materializara. Los drones la llevaron al campo de batalla: localizar antes de ser atacado. La vigilancia masiva la trasladó al mundo digital: detectar patrones antes de conocer necesariamente al individuo. La lucha contra la radicalización la llevó a Internet: identificar señales antes de que aparezca la violencia. La seguridad de infraestructuras críticas la llevó a la energía, las comunicaciones y el transporte: proteger antes del sabotaje. La guerra híbrida la llevó finalmente al terreno de las percepciones: identificar la manipulación antes de que consiga dividir a una sociedad.

El resultado es una arquitectura de seguridad que no tiene un único enemigo, es mucho más difícil establecer dónde empieza y dónde termina. Quizá esa sea la verdadera herencia del 11S. No solo haber creado una guerra contra el terrorismo, también una forma de gobernar el riesgo, de mirar un mundo en el que la amenaza más importante es la que todavía no ha sucedido. Pero quizá todavía tengamos que aprender algo más difícil: a distinguir entre seguridad y miedo. La seguridad pretende reducir el riesgo. El miedo puede terminar convirtiendo el riesgo en una condición permanente. Y una democracia que vive permanentemente pendiente del próximo ataque puede acabar aceptando como normal aquello que, en circunstancias ordinarias, habría considerado extraordinario.

La lucha contra Al Qaeda fue necesaria. La protección de los ciudadanos frente al terrorismo sigue siendo necesaria. Los Estados tienen la obligación de anticipar amenazas reales. También tienen la obligación de proteger infraestructuras, elecciones, sistemas financieros y comunicaciones frente a quienes intentan destruirlos o manipularlos. Pero esa obligación no elimina la de preservar las reglas que hacen que una democracia siga siendo una democracia cuando se siente amenazada.

El otro gran legado del 11S es una nueva forma de entender la seguridad y una democracia que tiene que decidir continuamente cuánto está dispuesta a sacrificar para sentirse segura. El verdadero desafío ha sido aprender a luchar contra el terrorismo sin convertir la excepción en normalidad, sin confundir vigilancia con seguridad, información con verdad. Y sin olvidar que proteger una sociedad significa proteger también aquello que hace que esa sociedad merezca ser protegida. Veinticinco años después, estamos en un mundo en el que la seguridad ya no consiste únicamente en defender un territorio frente a un ejército enemigo. Consiste en intentar detectar amenazas antes de que se materialicen: personas, comunicaciones, dinero, viajes, redes, infraestructuras y comportamientos. Esa es probablemente la transformación más profunda que dejó el 11S.