Del olivo a la placa solar: análisis del cambio de uso del suelo agrícola en España
- Agrivoltaica: cuando energía solar y cultivos pueden convivir
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El apagón eléctrico del pasado 28 de abril y la oposición a un proyecto fotovoltaico en Jaén han multiplicado en redes sociales mensajes que alertan de la expropiación de campos de olivar para instalar placas solares. En VerificaRTVE te contamos con datos de fuentes oficiales el cambio del uso del suelo agrícola a la producción de energía fotovoltaica en España.
El interés de la Unión Europea y de España es avanzar en la producción eléctrica mediante energías renovables para cumplir objetivos climáticos y también para reducir la dependencia de los combustibles fósiles de terceros países. En el caso de la energía fotovoltaica, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC 2023-2030) marca como objetivo general para el año 2030 alcanzar los 76 GW de potencia instalada. En este momento, la cifra es de 33 GW según los datos facilitados a VerificaRTVE por el Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO) a partir de los informes de Red Eléctrica.
Por otro lado, España es líder mundial en superficie, producción y comercio exterior del sector olivarero, como resume este informe del Ministerio de Agricultura (MAPA). Son más de 350.000 los agricultores dedicados a este cultivo que se extiende por unos 2,75 millones de hectáreas, el 93% para aceite de oliva (el resto es aceituna de mesa). El 80% del aceite de oliva se produce en Andalucía y especialmente, en Jaén (un 37% del total), según los datos del MAPA.
Un 6,6% de superficie solar de hoy era olivar en 2012
¿Cuál es la superficie que ocupan hoy los parques fotovoltaicos y cuánto han avanzado en los últimos años? En junio de 2024, el Ministerio de Agricultura publicó este informe sobre la extensión de estas instalaciones en España con datos del Ministerio para la Transición Ecológica y de la Encuesta de Superficies y Rendimientos de Cultivos (ESYRCE). El documento recoge a qué estaba destinada en 2012 la superficie que diez años después, en 2022, ocupaban parques fotovoltaicos. El resultado es que el 42,4% por ciento del suelo ya eran instalaciones de placas solares, un 4,3% era suelo forestal y no agrario, el 47,2% cultivos de secano y otro 6,1%, de regadío. En cuanto al olivar, en concreto, la tabla 4 muestra que el 6,6% de la superficie fotovoltaica en 2022 eran olivos en 2012.
Tabla sobre el cambio de uso del suelo desde 2012 a 2022 MAPA/VerificaRTVE
Desde el Ministerio de Transición Ecológica nos explican que el objetivo de potencia instalada para el año 2030, los 76 GW mencionados, "implicaría utilizar 720 kilómetros cuadrados de superficie del país, equivalentes al 0,14% del territorio nacional y al 0,4% de las de tierras de cultivo". Por otro lado, el Ministerio de Agricultura sostiene que la ocupación del suelo por parte de estas tecnologías puede ser compatible con otros usos. Es el caso de lo que se denomina agrivoltaica, el uso simultáneo del suelo para la producción agrícola y fotovoltaica.
"Puede suponer una oportunidad alternativa como fuente simultánea de producción de alimentos y energía, priorizando siempre la primera y contribuyendo a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero", nos asegura el MAPA. Se trata de "un nuevo modelo productivo que combina la producción fotovoltaica y agrícola en la misma unidad de tierra, contribuyendo a paliar el conflicto por el uso del terreno", afirman en la web de Agrivoltea, un proyecto abierto impulsado por el grupo de investigación Física para las Energías Renovables de la Universidad de Córdoba y financiado por el Plan Propio de Innovación y Transferencia GALILEO.
La evolución de la producción del olivar
El Ministerio de Agricultura ofrece datos sobre el olivar en España desde hace décadas, con anuarios de estadística agraria desde 1904 que ofrecen información de superficie, toneladas de producción de aceituna de mesa y de almazara o las hectáreas de olivo que son arrancadas y plantadas cada año. Este proceso de arranque y plantación de olivos se produce en cada ejercicio. Si revisamos los datos de 1998, la producción total ese año fue de 4.279.182 toneladas de aceitunas. La superficie en plantación regular era de 2.346.427 hectáreas, se arrancaron 6.589 hectáreas de olivar y se plantaron otras 72.886, como recoge este cuadro.
Las últimas cifras del anuario de estadística se publicaron en 2023 con datos de 2022: la producción total de aceituna fue de 3.940.067 toneladas, un 7,9% menos que la de 24 años antes. La superficie total en plantación regular era de 2.635.276 hectáreas, un 12% más; además se arrancaron 7.040 hectáreas y se plantaron 19.276, como resume este cuadro.
¿Quién autoriza los proyectos fotovoltaicos?
Los proyectos fotovoltaicos son tramitados y autorizados por el Estado cuando superan los 50 MW de potencia instalada o recaen en más de una comunidad autónoma y son competencia autonómica cuando están por debajo de esos 50 MW. Desde VerificaRTVE hemos consultado con la Unión Española Fotovoltaica (UNEF), una de las principales asociaciones del sector solar fotovoltaico en España, cuál es la tramitación que debe seguir un promotor.
El primer paso tiene que ser lograr permiso de acceso y conexión a la red nacional desde el terreno elegido que asegure la evacuación de la electricidad producida, permiso que se obtiene de Red Eléctrica o de una empresa distribuidora y que exige previamente depositar una garantía. Si se obtiene este permiso, el RD 23/2020 marca una serie de hitos: obtener una declaración de impacto ambiental (DIA) y lograr para el proyecto autorizaciones administrativas de construcción y de explotación. El incumplimiento de estos requisitos conlleva la pérdida del acceso, de la conexión y de las garantías depositadas.
UNEF asegura que los proyectos fotovoltaicos son instalaciones con autorización a largo plazo, con una vida útil media de 25 a 30 años. Si el suelo pertenece a varios propietarios, el promotor tiene que acordar el arrendamiento o compra de las parcelas para todo el periodo y no existe para ello un precio estipulado. Esta asociación sitúa el precio medio entre los 1.500 y los 2.000 euros por hectárea en caso de arrendamiento, pero la cifra depende de la negociación entre ambas partes y puede superar los 3.000 euros/ha.
La declaración de utilidad pública: clave para la expropiación de terrenos
La normativa que rige la expropiación es la Ley de Expropiación Forzosa, de 1954, y el Reglamento que la desarrolla, de 1957. El artículo 1 de la ley señala que la causa de la expropiación debe ser la "utilidad pública o interés social" del proyecto y en el artículo 2 añade que los "beneficiarios" de esta medida pueden ser "las entidades y concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición". Este informe del Colegio de Abogados de Madrid explica que la tramitación de las expropiaciones es una figura prevista por la Constitución Española: en el artículo 33 señala que la propiedad privada no es un derecho absoluto, que tiene una función social, aunque nadie puede ser privado de sus bienes y derechos "sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes".
Los proyectos deben tener, por tanto, la condición legal de utilidad pública para poder proceder a la expropiación de terrenos. Desde el Ministerio para la Transición Ecológica argumentan que, según la Ley del Sector Eléctrico, las plantas fotovoltaicas son de utilidad pública porque la ley declara como tales "las instalaciones eléctricas de generación, transporte, distribución de energía eléctrica, así como las infraestructuras eléctricas de las estaciones de recarga de vehículos eléctricos de potencia superior a 3.000 kW, a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso" (artículo 54).
Esta ley del sector eléctrico tiene carácter básico para todas las administraciones, pero el procedimiento concreto para pedir esa declaración de utilidad pública puede ser regulado por cada una de ellas, nos explica el Ministerio. En el caso del Estado y el ámbito eléctrico, se encuentra regulado en los artículos 140 a 162 del Real Decreto 1955/2000. También las autonomías cuentan con normativas propias, esta es por ejemplo la tramitación aprobada por la Junta de Andalucía y este es el procedimiento previsto en Castilla-La Mancha. En cuanto al procedimiento expropiatorio, el informe del Colegio de Abogados de Madrid citado más arriba, aclara que tiene tres fases: la declaración de necesidad de ocupación, la determinación del justiprecio y el pago y ocupación del bien.
